Последняя редакция Статьи 10 Конституции РФ гласит:
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Комментарий к Ст. 10 КРФ
Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые названную в Конституции нашей страны с принятием в 1992 г. поправки к ст. 1 Конституции РСФСР 1978 г., - разделение властей. Но тогда этот принцип, названный одной из "незыблемых основ конституционного строя России", не был с необходимой полнотой и последовательностью проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения о том, что Съезд народных депутатов РФ является высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного или даже судебного характера), отнесенный к ведению РФ. Хотя эти "советские" положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали многие политические деятели и народные депутаты России вопреки принципу разделения властей.
Теория и практика разделения самостоятельных и контролирующих друг друга властей явилась результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в процессе перехода от суверенитета монарха к суверенитету парламента, а затем и к суверенитету народа. Ее основоположники - англичанин Дж. Локк (XVII в.), выдвинувший идею разделения двух властей - законодательной и исполнительной (включив в ее состав и суды), и затем француз Ш. Монтескье (XVIII в.), придавший ей более современный трехчленный характер, и их многочисленные последователи и сторонники во многих странах убедительно показали антинародный характер и неэффективность неразделенной единой центральной государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к разделению властей. Особое значение принципа разделения властей было подчеркнуто французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., в ст. 16 провозгласившей: "Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции" - и в ст. 5 раскрывшей важнейшую сторону разделения властей: "Все, что не запрещено законом, то дозволено; никто не может быть принужден к исполнению того, что не предписано законом". С тех пор эти положения вошли в число аксиом конституционного права. Но нередко все еще имеют место противоречащие им попытки ослабить силу Конституции, противопоставляя ей и закону подзаконные акты для ограничения прав и свобод человека и гражданина, для укрепления единовластия в центре, противоправно сохраняя или возрождая практику полицейского права, инквизиционного судопроизводства и другие пережитки Средневековья и тоталитаризма. В странах, еще не создавших вполне современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать, выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства центральной власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, за то, чтобы разделенные власти государства имели единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего их государственного органа.
Разделение властей, действующих самостоятельно, сотрудничающих между собой и контролирующих друг друга, не следует смешивать с имеющим тысячелетнюю историю и предшествующим разделению властей распределением функций между отдельными звеньями аппарата неразделенной единой централизованной верховной власти.
Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных режимов, отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости концентрации всей государственной власти в руках абсолютного или "просвещенного" монарха, вождя правящей партии, главы государства и т.п., в руках которого сосредотачивались бы основные законодательные, исполнительные и даже судебные функции и полномочия, осуществляемые в центре и на местах подчиненными ему и столь же единовластными должностными лицами (министрами, губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между частями единого государственного аппарата принципиально несовместима с четким разделением законодательных, исполнительных и судебных полномочий, с их возложением на специализированные части государственного аппарата разных уровней, со значительной самостоятельностью его "ветвей" и звеньев, их взаимным контролем и т.д.
Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях государственной структуры реальная власть принадлежала лидеру, возглавлявшему партийный аппарат соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории и скорее в пропагандистском, нежели практическом законе вся неразделенная полнота государственной власти формально принадлежала одному органу единой партийно-государственной власти (Совету народных депутатов) данного уровня. Распределение функций между отдельными звеньями единого аппарата партийно-государственной власти определялось ее реальными носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по решению хозяйственных споров между предприятиями, или имущественных и иных споров между гражданами и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными органами.
Теория и практика разделения властей подвергается критике с различных сторон. Своеобразный характер имеет критика, доказывавшая, что к ним следует добавить четвертую - "избирательную" власть, имея в виду не единую власть граждан-избирателей (т.е. народовластие), составляющую основу и единство всех производных от нее разделенных властей, а... власть избирательных комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной избирательной комиссии. 1995. N 2. С. 39). Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий явился отказ Центризбиркома в апреле 1996 г. подчиниться решению Верховного Суда РФ, признавшего незаконным отказ в регистрации одного из кандидатов в Президенты РФ и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такие действия избирательных комиссий в РФ, вопреки Конституции РФ и соответствующим ей законам лишающие отдельные партии, кандидатов и граждан их избирательных прав, не редкость и ныне.
Такое отношение к судебной власти особенно впечатляет, если учесть фактический рост ее независимости и значения в системе разделения властей в XX в. Так, если Конституция США 1787 г. говорит о разделении упомянутых трех властей, ставя судебную власть на третье место, то доктрина конституционного права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки Конституции нередко выдвигает судебную власть на первое место (см., например,: Tribe L. AmericaN Constitutional Law. N.Y., 1988. РР. 23-400). Это вытекает также из реальной независимости и несменяемости судей, из правотворческой роли судебной власти в этих странах, пример которых оказывает растущее влияние и во многих странах европейской континентальной системы права.
Несомненный интерес для России представляет наряду с опытом Запада также своеобразный китайский опыт разделения властей. Продолжая традиционное для Китая распределение функций в едином государственном аппарате и вводя принцип разделения властей, революционные демократы в китайской Конституции 1912 г. ввели разделение не трех, а пяти властей. К законодательной, исполнительной и судебной властям они добавили особо важные для преодоления бюрократизма и его злоупотреблений, беззакония, местничества и т.п., а также для отбора на государственную службу наиболее подготовленных, образованных и нравственных кадров две новые самостоятельные власти - контрольную и экзаменационную. После создания КНР эта теория и практика разделения властей была отвергнута, но сохранилась в Китайской Республике на о. Тайвань. Но ныне и КНР постепенно переходит к частичному восстановлению разделения властей по горизонтали и по вертикали в его китайском варианте.
К идее разделения властей вернулись многие постсоциалистические и посттоталитарные страны.
Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной власти. Оно реально существует в определенной мере прежде всего на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет парламентский контроль над исполнительной властью, в частности бюджетный контроль, назначает, утверждает, а в некоторых случаях и увольняет должностных лиц исполнительной и судебной властей. Исполнительная власть одобряет и публикует принятые законодательной властью законы, соблюдает их и организует их исполнение, вносит в парламент свои проекты законов, назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., косвенно участвуя в осуществлении законодательной и судебной властей. Судебная власть осуществляет правосудие, применяя Конституцию и законы при решении конкретных дел, толкует Конституцию, может признать законы, акты правительства или их отдельные положения не соответствующими Конституции и законам и лишить их юридической силы, контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти и участвуя в их осуществлении.
Опыт многих десятков стран, давно признавших принцип разделения властей - эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими друг друга и правительство. В десятках государств, если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, тем самым увольняя их в отставку, глава государства вправе распустить парламент (палату), назначив новые выборы и перенеся этот спор двух властей на решение избирателей. Если же парламент не имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Право парламента выразить недоверие правительству, тем самым увольняя его в отставку, и право главы государства досрочно распустить этот парламент (с назначением новых выборов) тесно связаны между собой и, как правило, либо оба установлены Конституцией, либо оба отсутствуют. Без такого равновесия нет разделения властей.
Важным направлением разделения властей является соблюдение конституционной самостоятельности субъектов РФ и местных самоуправлений в формировании и деятельности их органов публичной власти. Конституционно определена мера их самостоятельности, соответствующая задаче обеспечения государственной целостности России, единству системы ее государственной власти и т.п.
Единство государственной власти, принадлежащей народу и осуществляемой им (см. ст. 3 и комм. к ней), сочетается с ее разделением, как правило, на три части. Органы каждой из них действуют самостоятельно. Разделение властей ясно выражено и закреплено в ст. 10 и в конституционном построении системы высших органов государственной власти РФ. Законодательная власть, названная так в ст. 10, затем без использования этого термина явно возложена на Федеральное Собрание (гл. 5). Исполнительную власть, как сказано в ст. 110 (но не в заглавии гл. 6 Конституции), исполняет Правительство РФ. Судебная власть (так озаглавлена глава 7) осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими судами РФ, кроме конституционных (уставных) и мировых судов субъектов РФ, о которых в Конституции не сказано. Таким образом, в этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение по горизонтали на федеральном уровне выражены ясно, хотя, может быть, все же недостаточно единообразно.
Противоречие в России двух тенденций - "за" и "против" разделения властей, а также тенденций федерализма и унитаризма, централизации и децентрализации, демократизма и бюрократизма, по-видимому, объясняет и не вполне четкий, компромиссный характер формулировки ст. 10 Конституции РФ. В ней говорится, что "государственная власть в РФ осуществляется..." (таким образом, одна власть и без указания, что ее носителем в соответствии со ст. 3 является сам народ РФ, а не тот или иной орган государства). Единство власти народа сочетается с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют самостоятельно. Таким образом разделение властей выражено и закреплено в ст. 10. При этом предусмотрено (в ч. 2 ст. 80) обеспечение Президентом согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.
Но Президент, являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно ни носителем всей исполнительной власти, как в США, ни ее главой. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (т.е. всех трех федеральных властей - по горизонтали и всех органов государственной власти Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали). Он в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего (ч. 1 ст. 87). Фактическая же роль Президента в осуществлении исполнительной власти и даже в повышении ее реальной роли в жизни страны не ограничивается этим. Значительная часть исполнительной власти (все "силовые" министерства и службы, Министерство иностранных дел и др.) подчинена не только ее конституционному носителю - Правительству, но и Президенту и на высшем уровне осуществляется им, но вне тех форм парламентского контроля за исполнительной властью Правительства, которые предусмотрены в ч. 1 п. "б" ст. 103, в ч. 3 и 4 ст. 117, вне устанавливаемого федеральным конституционным законом порядка деятельности Правительства (ч. 2 ст. 114), но при более сложных формах ответственности Президента, допускающих его отрешение от должности только в случае выдвижения против него обвинения в тяжком преступлении.
Однако огромные трудности переживаемого страной перехода к полному осуществлению конституционных принципов демократического, правового, социального, светского и гуманистического общественного и государственного строя, по-видимому, порождают и тенденцию к укреплению единства и авторитета государственной власти. В первую очередь это относится к исполнительной власти, которая должна быть способна под реальным и активным общественным и парламентским контролем законно, оперативно и энергично реагировать на возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия региональных и местных условий в России. Это объясняет необходимость решать проблему разделения властей главным образом так, как это сделано в Конституции.
С теорией, законодательством и практикой разделения властей связаны и некоторые другие актуальные вопросы конституционно-правового статуса отдельных из властей в РФ, что во многом связано с названными соображениями, требующими укрепления законодательной и исполнительной властей.
Одной из особенностей современного разделения властей в России является фактическое отнесение большинства органов судебной власти, действующих в субъектах РФ и носящих соответствующие этому наименования, к числу федеральных органов государственной власти. Это верховные суды республик, краевые и областные суды, городские и районные, а также арбитражные суды в субъектах РФ.
В связи с этим разделение властей в субъектах РФ относится главным образом к их органам законодательной и исполнительной властей и к тем судам, которые входят в систему органов государственной власти субъектов РФ (т.е. только к их конституционным (уставным) и мировым судам, созданным уже после Конституции РФ 1993 г. и в ней не упомянутым). Поэтому только законодательные и исполнительные власти субъектов РФ предусмотрены в ст. 70, 77, 85, 92 (ч. 1). Кадры судебных органов отнесены к ведению РФ (п. "л" ст. 71). А финансирование судов (т.е. федеральных, действующих в субъектах РФ) должно, согласно ст. 124, производиться только из федерального бюджета и обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральными законами; впрочем, это правило соблюдается далеко не всегда, финансирование федеральных судов, действующих в субъектах РФ, за счет региональных бюджетов не всегда обеспечивает конституционную независимость этих судов.
Правда, Конституция в качестве одной из основ конституционного строя в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть (не упоминая о ее ветвях) в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в ч. 1 ст. 77 - что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Общие принципы организации судебной власти тоже установлены федеральным законом (ст. 118-124 Конституции и др.) в ст. 11 и 77 не упомянуты.
Другая своеобразная черта Конституции состоит в том, что, хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, оно все-таки установлено в гл. 1 ("Основы конституционного строя"), в гл. 3 ("Федеративное устройство") и в гл. 8 ("Местное самоуправление") и урегулировано с достаточной ясностью и полнотой. Зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными, региональными (на уровне субъектов Федерации) властями и местными самоуправлениями, хотя в практике нередко проявляются вызывающие разногласия тенденции к усилению исполнительной власти и к централизации (а иногда и к децентрализации), выражающиеся, в частности, в перераспределении полномочий и ресурсов чаще всего в пользу федеральных властей, с передачей функций и возложением обязанностей (нередко без предоставления соответствующих финансовых и иных средств) на нижележащие уровни.
Развитие теории и совершенствование правовых основ демократической практики разделения властей (включая и определение наиболее рационального и эффективного соотношения тенденций централизации и децентрализации по вертикали) как одной из основ конституционного строя России являются важной задачей для нашего общества и государства.
Новым элементом в теории разделения властей является основанное на российской и мировой правовой практике выделение из общего понятия законодательной власти ее особой, наиболее высокой разновидности - учредительной власти. Конституция, которая имеет высшую юридическую силу и которой не могут противоречить ни законы, ни подзаконные акты, которую обязаны соблюдать все органы публичной власти, все должностные лица, все граждане и их объединения, которую никто не имеет права нарушить, даже по приказу, должна приниматься в особом порядке. Он обычно включает всенародное обсуждение предложений и проектов конституционных реформ; подготовку и рассмотрение официально внесенного проекта специально избранным для его одобрения (или отклонения), принятия или вынесения на референдум Учредительным (или Конституционным и др.) Собранием или парламентом расширенного или обычного состава.
В Конституции содержатся несколько основных положений (см. ст. 133-137 и комм. к ним), которым должен соответствовать порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Для внесения, согласно ст. 134, предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (ч. 1 ст. 135), при поддержке этих предложений квалифицированным большинством в его палатах должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции либо разработает проект новой Конституции, и примет его двумя третями голосов его членов или вынесет его на референдум, который может его отклонить или принять голосами более чем половины избирателей, принявших участие в голосовании, если в нем участвовало более половины их общего числа. Предусмотренный Конституцией ФКЗ о Конституционном Собрании (его созыве, избрании, организации его работы и решениях) пока не принят, но подготовка его проекта остается необходимой.
По-видимому, к учредительным процедурам в РФ относится и внесение поправок в гл. 3-8 Конституции (ст. 136). Порядок их принятия соответствует порядку принятия ФКЗ (ч. 1, 3 ст. 76; ст. 108), но в отличие от него такие поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Наиболее полное и точное соблюдение конституционных положений о разделении властей, учет мирового опыта важны для развития конституционного права в России. Тем более что уже появились достаточные основания, для того чтобы говорить о сложившихся устойчивых тенденциях к укреплению единства центральной власти за счет региональных властей при резком сокращении права регионов самостоятельно формировать свои органы власти, вопреки Конституции и без ее соответствующих изменений усиливать исполнительную (в том числе президентскую) власть за счет иных властей, ослаблять конституционный контроль со стороны Конституционного Суда. Но Конституция определила для каждой из властей, разделенных по горизонтали (ст. 11, гл. 4-7) и по вертикали (ст. 12, гл. 3 и 8), ее собственные предметы ведения и самостоятельно осуществляемые ею (в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом) полномочия (ч. 4 ст. 6, ст. 73, 76, ч. 1 ст. 77), т.е. принадлежащую ей компетенцию, предусмотрев также необходимое согласование функционирования и взаимодействие их органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 80 и др.) и возложив это согласование прежде всего на Президента, указы и распоряжения которого не должны противоречить Конституции (ч. 3 ст. 90). Именно строгое соблюдение этих положений Конституции, а также установленного ею разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов способно обеспечить предусмотренные Конституцией государственное единство и целостность территории России, полноту ее суверенитета (ч. 1 и 3 ст. 4), единство общих принципов системы органов государственной власти (ч. 3 ст. 5) и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72).
Важную роль в осуществлении такого разделения властей в России должен играть Конституционный Суд РФ, на который Конституцией возложено разрешение дел о соответствии ей федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, договоров между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ и разрешение споров о компетенции между ними.
Однако отклонения от принципа разделения властей в РФ в последние годы стали случаться все чаще, постепенно образуя систему конституционного права, порой не согласующуюся с действующими основными принципами и важными положениями Конституции, не обращаясь ни к предусмотренным Конституцией согласительным процедурам (например, ч. 1 ст. 85), ни к внесению предложений о конституционных поправках, ни тем более о пересмотре Конституции.
Примером могут служить законодательные новеллы, внесенные ФЗ от 11 декабря 2004 г. в два ранее принятых ФЗ - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 6 октября 1999 г.) и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", и касающиеся порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ. Эти изменения, по мнению граждан, обратившихся с жалобой в Конституционный Суд, а также ряда политических деятелей, ученых и даже судей, противоречат положениям Конституции о разделении властей, о правах и свободах граждан, конституционной характеристике России как правового, демократического, федеративного государства с республиканской формой правления и федеративному устройству России. Конституционный Суд, рассмотрев жалобу группы граждан на положения данного ФЗ, по их мнению, противоречащие Конституции, в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П признал их не противоречащими Конституции (СЗ РФ. 2006. N 3. ст. 336).
Однако возникают вопросы: насколько соответствуют принципу разделения властей замена существовавшей конкретной высшей (прямой) формы народовластия его представительной формой, тенденция к ограничению федеративных принципов унитаристсткими подходами, прав органов законодательной власти в пользу исполнительной власти, избирательных прав граждан - в пользу назачаемости должностных лиц и т.п.
По этим и другим причинам данное Постановление Конституционного Суда вызвало ряд сомнений и возражений, что проявилось, в частности, в особых мнениях судей Конституционного Суда А.Л. Кононова и В.Г. Ярославцева, выразивших несогласие с этим Постановлением (ВКС РФ. 2006. N 1. С. 49-75).