Последняя редакция Статьи 69 Конституции РФ гласит:
1. Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
2. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия.
3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.
Комментарий к Ст. 69 КРФ
Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами. К таковым, согласно ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2208), относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (п. 1 ст. 1). Этот статус обретается ими не автоматически при наличии названных признаков, а только после включения соответствующего народа по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого он проживает, в Единый перечень коренных малочисленных народов, утвержденный Правительством РФ. Первично в него вошло 45 народов, в том числе 40 народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ненцы, ханты, манси, долганы, коряки и др.) (Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов РФ".//СЗ РФ. 2000. N 4. ст. 1493; Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-Р//СЗ РФ. 2006. N 17. ч. 2. ст. 1905). Предполагается, что изменения и дополнения в Перечень будут вноситься Правительством РФ на основании представлений органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации (п. 3 Постановления).
Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами: оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обуславливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов.
Рассматриваемая норма - новелла в Конституции. Ее появление согласуется с конституционной характеристикой Российского государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Такой подход достаточно типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г., которая определяет: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2).
Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России (т.е. на права, заключенные в названных нормах), намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.
Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии):
- общие нормы, относящиеся ко всем народам мира (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах);
- нормы, на которые ориентируется мировое сообщество применительно к национальным меньшинствам (см. комм. к п. "в" ст. 71);
- нормы, учитывающие специфику жизнедеятельности коренных народов. Это, например, Конвенция 1992 г. о биологическом разнообразии (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1995. N 8. ст. 601), которая признает большую и традиционную зависимость коренного населения от биологических ресурсов и роль их знаний и практики для сохранения биологического разнообразия.
Полнее всего гарантии прав коренных малочисленных народов отражает упомянутая Конвенция МОТ N 169; она пока не ратифицирована, хотя данный вопрос в феврале 1992 г. уже включался в повестку дня сессии Верховного Совета РФ (Ведомости РФ. 1992. N 11. ст. 533). В частности, Конвенция декларирует право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель, права в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты с учетом обычаев названных народов и особенностей их экономического, социального и культурного положения.
В июне 2006 г. на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН внесена Декларация о правах коренных народов.
Международно-правовые нормы, касающиеся коренных народов, развиваются во внутрироссийском праве, и прежде всего на федеральном уровне. Комплексно их статус определен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, замену военной службы альтернативной гражданской службой.
Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов (в дополнение к нормам, относящимся ко всем национальным меньшинствам, о языке, культуре, образовании, национально-культурной автономии; см. комм. к п. "в" ст. 71 Конституции) получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются:
- условия (за счет допущения отклонения до 40 процентов от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания малочисленных народов), при которых они способны полнее реализовать свои избирательные права (ст. 18 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. N 24. ст. 2253);
- право на создание общин (ФЗ от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 30. ст. 3122);
- учет этнических интересов, компенсации при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (п. 10 ст. 4 ФЗ от 21 февраля 1992 г. "О недрах"//СЗ РФ. 1995. N 10. ст. 823; ч. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 7 ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"//СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 18);
- эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром, биоресурсами, водными объектами (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 97 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 44. ст. 4147; ст. 4 Закона РФ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"//СЗ РФ. 2002. N 7. ст. 133; ст. 9, 48 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5278; ст. 9, 15, 24 ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых территориях"//СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024; ст. 48, 49 ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462; ст. 21 ФЗ от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; ст. 9 ФЗ от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.//СЗ РФ. 2001. N 20. ст. 1972; ст. 10 ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3018; ст. 1-3, 16, 18, 25, 30, 31, 39, 40 ФЗ от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"//СЗ РФ. 2004. N 52. ч. 1. ст. 5270; ст. 3, 54 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.//СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2381);
- право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой (ст. 2, 4, 5 ФЗ от 25 июля 2002 г. "Об альтернативной гражданской службе"//СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3030);
- государственная поддержка традиционной хозяйственной деятельности и культуры, что обеспечивается особым отношением государства к культурам малочисленных этнических общностей (ст. 22 Основ законодательства РФ о культуре//Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2615), принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (Постановление Правительства РФ от 27 июля 2001 г. N 564//СЗ РФ. 2001. N 32. ст. 3257), установлением специальных социальных, финансовых и налоговых мер (ст. 5 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. N 17. ст. 1915; ст. 217, 238, 333.2, 395 Налогового кодекса РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2001. N 1. ч. 2. ст. 18).
Права и гарантии коренных малочисленных народов дополняются и развиваются на уровне субъектов Федерации. Например, приняты законы: в Республике Саха (Якутия) - о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (от 31 марта 2005 г.), об оленеводстве (от 25 июня 1997 г.), о статусе языков коренных малочисленных народов Севера (от 20 февраля 2004 г.), о статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера (от 27 января 2005 г.); в Хабаровском крае - об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов (от 27 ноября 2001 г.); в Сахалинской области - о сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 12 сентября 2000 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе - о традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 4 декабря 2001 г.), о фольклоре коренных малочисленных народов Севера (от 18 июня 2003 г.), о святилищах коренных малочисленных народов Севера (от 8 ноября 2005 г.), о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения (от 28 декабря 2006 г.); в Чукотском автономном округе - о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера (от 21 июня 2002 г.); в Ямало-Ненецком автономном округе - о регулировании земельных отношений в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 14 октября 1997 г.), о рыболовстве (от 18 июня 1998 г.), об оленеводстве (от 2 ноября 1998 г.).
Гарантирование прав коренных малочисленных народов - это не только их нормативное закрепление, но и последовательное осуществление как обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в системе органов публичной власти есть такие, для которых данная обязанность является профилирующей. К ним, например, относится Министерство регионального развития РФ (п. 1, подпункты "ж"-"и" п. 2. Вопросы Министерства: Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2004 г. N 501//СЗ РФ. 2004. N 40. ст. 3956).
Признание Российской Федерацией международно-правовых стандартов в области прав коренных малочисленных народов (национальных меньшинств) обуславливает возможность каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если, как записано в Конституции (ч. 3 ст. 46), исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.