Последняя редакция Статьи 72 Конституции РФ гласит:
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики;
ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение;
ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Комментарий к Ст. 72 КРФ
1. Комментируемая статья отражает и характеризует второй уровень и способ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов путем установления как их перечня, так и совместных полномочий по их ведению.
Конституционная категория "совместное ведение" идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими.
Под предметом совместного ведения обычно понимается та или иная сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к полномочиям Российской Федерации, и к полномочиям ее субъектов. Вся совокупность таких предметов закреплена в комментируемой статье в виде исчерпывающего, закрытого их перечня. Они представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации, т.е. пределы их регулирования, управления, контроля, неодинаковы применительно к каждому конкретному предмету ведения.
Сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации, предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.
Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает права субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с конституционными принципами и федеральными законами, что позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования.
Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации. Эта сфера предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке, предусмотренном в ч. 2 ст. 76 Конституции (см. комм. к ней). В случае отсутствия федерального закона субъект Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий предмет совместного ведения; с принятием федерального закона приоритет закона субъекта Федерации прекращается, и он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом.
Если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законом в порядке осуществления совместных полномочий, федеральный законодатель в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в конкретных сферах общественных отношений, указанных в ч. 1 данной статьи. Такое регулирование приобретает характер устойчивой тенденции преобладания в сфере конкурирующей компетенции Федерации и осуществляется в целях реализации конкретных конституционных положений и обеспечения предусмотренного в ч. 1 ст. 15 Конституции принципа высшей юридической силы, прямого и непосредственного действия Конституции на всей территории государства.
Практика казуального толкования Конституционным Судом ст. 72 Конституции дает основание утверждать, что в ней существуют противоречия, двойственность в понимании содержания и смысла того или иного предмета совместного ведения. Такая неопределенность возникла, например, по вопросам рекламной деятельности. В Постановлении Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. N 4-П (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372). Суд указал, что отношения в данной сфере составляют одну из основ единого рынка, а следовательно, относятся к предметам ведения Федерации. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметами ведения Российской Федерации, ее субъекты могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4-6).
Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11 Конституции). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч. 3 ст. 11 Конституции не назван. Из буквального смысла комментируемой статьи, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения (Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Иркутской области о проверке соответствия Конституции статей 33, 36, 37, 65, 66 и 67 Водного кодекса РФ//Архив КС РФ).
Правовая позиция Конституционного Суда относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429): "ФЗ как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д", "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации".
Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Судом через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен Судом при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство.
Последовательно обеспечивая верховенство и прямое действие Конституции, Суд установил, что законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя (ВКС РФ. 1996. N 5. С. 25-30).
а) Обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам направлено на защиту их верховенства и непосредственного действия на всей территории страны.
Примененная в данном пункте категория "соответствие" по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятий "законность", "противоречивость", "тождественность", "аналогичность" и т.п. Состояние соответствия или несоответствия одного нормативного акта другому акту, обладающему большей юридической силой, приоритетом, обусловлено местом каждого из них в иерархии правовых актов, определенной самой Конституцией. Обеспечение соответствия означает достижение такого состояния, при котором устраняются либо преодолеваются противоречия, коллизии, столкновения актов или их отдельных норм.
Правомочиями в этой сфере совместного ведения наделены законодательная, исполнительная власть как Федерации, так и ее субъектов, а также судебная власть. При этом устранение несоответствий является прерогативой законодателя, иных издающих акты органов, соответствующих судов. Преодоление же коллизий осуществляется всеми правоприменителями, например путем применения нормативного акта более высокого уровня и неприменения противоречащих ему положений другого акта.
Принцип соответствия федеральной Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех других законов и иных актов пронизывает многие конституционные институты и нормы. Соответствие одних другим обеспечивается, в частности, путем согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, выработки критериев соотношения федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, законов, уставов субъектов - Конституции РФ; напротив, он предполагает широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения единых правил на конституционно-правовом поле Федерации. Разумеется, это совместное правомочие Федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако в конечном счете оно направлено на благо как Федерации, так и ее субъектов, обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции, играющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.
Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия федеральной Конституции названных актов субъектов Федерации образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированных в ряде ее статей (например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также составляющих предмет регулирования федеральных конституционных и федеральных законов - о Конституционном Суде (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447), о судах общей и арбитражной юрисдикции, ГПК и АПК, о прокуратуре и др. При этом каждый из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов играет самостоятельную роль. Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции правовых актов субъектов Федерации, и в случае признания их не соответствующими Конституции они утрачивают силу (ст. 125). Федеральные суды общей и арбитражной юрисдикции вправе признавать акты ниже уровня федерального закона недействующими. Органы государственной власти субъектов Федерации (в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями по обеспечению соответствия Конституции их законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный Суд, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).
б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства соблюдать, защищать и гарантировать их как высшую ценность. При этом речь идет о правах и свободах в целом, а не только о конституционных (основных). Под защитой понимается не только обязанность государства активно обеспечивать и гарантировать права и свободы посредством законодательной, управленческо-распорядительной и судебной деятельности, содействовать их реализации, создавать материальные и иные условия и предпосылки осуществления, обеспечения, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и обязанность самого государства воздерживаться от вмешательства в их границы.
Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Выполнение этих задач достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, создание условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, исполнение всеми органами власти и самоуправления возложенных на них функций. В конечном счете деятельность в этой области направлена на обеспечение людям достойной жизни, предполагает создание юридических и иных гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, правил и средств обеспечения прав и свобод, возложение на государственные органы: суды, прокуратуру, правоохранительную систему и иные органы - обязанностей в области защиты прав и свобод, вовлечение в эту деятельность общественных объединений, оказание им поддержки. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности государственного механизма, органов государства и местного самоуправления, в том числе осуществляющих международное сотрудничество.
За последние годы приняты десятки федеральных законов, в том числе кодексов, направленных на защиту конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, которыми устанавливаются основные и особенные гарантии защиты прав человека в целом, отдельных категорий, групп, слоев населения: ветеранов, инвалидов, детей, национальных меньшинств и малочисленных народов, беженцев и переселенцев и др.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита прав национальных меньшинств. Данное положение означает, что ответственность за состояние дел в рассматриваемой сфере несут как федеральные, так и региональные органы государственной власти. Вместе с тем приоритет в обеспечении прав национальных меньшинств принадлежит федеральным органам государственной власти. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Федерации (п. "в", "е" ст. 71).
Полномочия органов государственной власти в указанных отношениях разграничиваются не только Конституцией, но и другими правовыми актами. Например, ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5003) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относит, в частности, решение таких вопросов, как поддержка региональных и местных культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и других предметов этнокультурной направленности, организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 20, 54 ч. 2 ст. 26.3). Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804) закрепляет компетенцию Российской Федерации в сфере охраны, изучения и использования языков народов России (ст. 6). ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) устанавливает правомочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 5, 6).
Общие направления, по которым государства призваны осуществлять защиту национальных меньшинств, указаны в соответствующей Рамочной конвенции, принятой Советом Европы 1 февраля 1995 г. (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г.//СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256). Ими являются: недискриминация; содействие установлению действительного равенства; содействие созданию условий для сохранения и развития культуры и сохранению религии, языка и традиций; свобода собраний, ассоциаций, слова, мысли, совести и религии; доступ к средствам массовой информации и их использование; языковая свобода (употребление языка меньшинства в частной и общественной жизни, а также в административных органах; пользование собственным именем; топографические названия на языке меньшинства); образование (изучение языка меньшинства и преподавание на нем; свобода создания учебных заведений); трансграничные контакты; участие в экономической, культурной и общественной жизни; участие в ведении государственных дел; запрещение насильственной ассимиляции.
Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается (см. также комм. к п. "в" ст. 71 и ст. 69):
- имплементацией норм международного права, касающихся названных общностей, в правовую систему России (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 69 Конституции);
- принятием необходимых федеральных законов и в соответствии с ними законов субъектов Федерации, гарантирующих равенство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы;
- развитием институтов самоорганизации национальных меньшинств, таких, как национально-культурные автономии и консультативные советы по делам этих автономий при федеральных, региональных и местных органах власти (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965), общины и иные объединения малочисленных народов (ст. 10, 12 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации") и др.;
- установлением уголовной ответственности за нарушение равноправия граждан, возбуждение национальной, расовой вражды, геноцид (ст. 136, 282, 357 УК);
- правосудием, осуществляемым в том числе с учетом этнических обычаев и традиций (ст. 14 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации");
- признанием юрисдикции межгосударственных органов и права каждого обращаться в них, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (часть 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации).
Чьи права защищаются - этнических общностей или отдельных лиц, принадлежащих к ним? По общему правилу, объектом судебной защиты являются индивидуальные права (ст. 46 Конституции). Вместе с тем коллективные права - реальность. Они, например, непосредственно названы в ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 8).
Юридическое признание прав этнических общностей как таковых предполагает возможность их защиты, в том числе в суде. Иногда подобное происходит. Так, Конституционный Суд Республики Дагестан, рассматривая дело о национально-территориальных избирательных округах, пришел к выводу о том, что их образование в некотором количестве допустимо, ибо позволяет согласовать принцип равенства избирательных прав граждан с идеей равноправия народов (Постановление от 14 января 1999 г.//Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. N 1. Ст. 2773).
Защита национальных меньшинств, как правило, сопровождается предоставлением им дополнительных прав и гарантий. Какими могут быть пределы предпочтений? Конституционный Суд РФ признал, что равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (Постановление от 3 мая 1995 г. N 4-П//СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1764; Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). Европейский Суд, слушая дело о применении языков в системе образования Бельгии, сформулировал подход для определения наличия запрещенной дискриминации: а) выявленные факты свидетельствуют о различном обращении; б) различие является бесцельным, т.е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры; в) отсутствие разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью (Решение от 23 июля 1968 г.). Иначе говоря, следуя этой логике, можно утверждать: дополнительные права, гарантирующие особое положение национальным меньшинствам, не дискриминационны, если неравенство подхода непроизвольно, поддается объяснению, оправданно, рационально.
Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы - одна из основ конституционного строя (ч. 2 ст. 15 Конституции). Высшей ступенью законности является соблюдение и обеспечение конституционной законности.
Современное понимание законности как требования, направленного на точное, неукоснительное и неуклонное соблюдения всеми субъектами норм права, связано с провозглашением России правовым государством, что означает связанность самого государства правом, обеспечение им прав и свобод человека, правопорядка, доверия к закону. По своему содержанию законность находится в тесной связи с демократией, верховенством закона, предполагает единообразное понимание законоположений на всей территории страны.
Обеспечение законности означает как равенство граждан перед законом и судом, создание возможностей для фактической реализации законов и иных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, государственными органами и должностными лицами, муниципальными образованиями путем их соблюдения, применения, исполнения, выполнения, так и неотвратимость наказания за совершение правонарушений, наличие надлежащего правоохранительного механизма для эффективной борьбы с противоправными проявлениями, общих (экономических, политических, нравственных и психологических), а также специальных гарантий законности: надзора и контроля за ее состоянием; эффективной системы мер юридической ответственности, защиты и восстановления нарушенного права; мер по совершенствованию законодательства, выявлению, предотвращению и профилактике правонарушений. Все это требует совместных усилий, взаимодействия, согласованных действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. Это основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, милиции и других правоохранительных структур. Так, более четырех пятых решений Конституционного Суда посвящены защите и восстановлению нарушенных законом основных прав и свобод человека.
Обеспечение правопорядка, понимаемого как состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений в результате последовательного осуществления законности, охватывает широкий круг вопросов. Правопорядок отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка требуют: согласованной законодательной базы; единства действий Федерации и ее субъектов; проведения общей стратегии борьбы с преступностью; совершенствования правоохранительной, судебной и прокурорской систем; укрепления правосознания и повышения правовой культуры граждан; преодоления правового нигилизма; устранения различного рода факторов, дестабилизирующих правопорядок. Именно поэтому нужны совместные усилия Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти.
Касаясь понятия "основы правопорядка", Конституционный Суд в Определении от 8 июня 2004 г. N 226-О по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод статьей 169 ГК (ВКС. 2004. N 6), отвергая утверждение заявителя о неопределенности данного понятия применительно к сделкам, противоречащим основам правопорядка указал, что, как и всякие оценочные понятия, оно наполняется содержанием в зависимости от того, как его трактуют участники гражданского оборота и правоприменительная практика, однако они не являются настолько неопределенными, что не обеспечивает единообразного понимания указанного положения ГК, поскольку антисоциальные сделки заведомо и очевидно для участников гражданского оборота противоречат основам правопорядка, что выявляется в ходе судопроизводства с учетом всех фактических обстоятельств, характера допущенных правонарушений и их последствий.
Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному ведению объясняется необходимостью создания условий и установления запретов в целях предотвращения и устранения факторов, причин и условий, создающих угрозу обществу, жизни и здоровью населения, имуществу граждан и юридических лиц. Этим предметом охватывается та часть национальной безопасности, обеспечение которой эффективнее вести совместно Федерацией и ее субъектами. Полномочия в этой сфере включают: определение правовых, экономических, социальных, управленческих и иных основ безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, мер по предупреждению аварий, пожаров, природных и техногенных катастроф, по их локализации и ликвидации; разработку и принятие единых правил, нормативов обращения с различными опасными веществами и источниками (пестицидами, агро- и другими химикатами, ядовитыми, взрывчатыми материалами и т.д.); регулирование их правового режима (правил приобретения, хранения, обращения, использования); осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.
Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его совместное установление, осуществление и защиту, так и: регламентирование правил въезда (прохода), пересечения границы, проживания, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, использования земель; установление порядка ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности; санитарные и другие специальные меры и режимы (учет, содержание и использование российских маломерных судов, содержание и выпас скота, ведение исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море и внутренних водах России, водах пограничных рек, озер и иных водоемов; установление режима в пунктах пропуска через границу, захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации). Мероприятия в этой области ложатся как на специальный федеральный пограничной орган, так и на иные органы исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере, установление ответственности за нарушение режима осуществляются преимущественно федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат проистекающие из права собственности правомочия Федерации и ее субъектов владеть, пользоваться и распоряжаться землей, недрами, водными, природными ресурсами, представляющими собой материальные основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отнесение данных правомочий к совместному ведению имеет целью распределить бремя их ведения между Федерацией и ее субъектами и тем самым обеспечивать учет и согласование взаимных интересов по их рациональному использованию. При этом данные правомочия непосредственно не связываются с тем, чей собственностью являются земля, недра и т.д. - федеральной, субъекта Федерации, муниципальной или частной. Эти предметы ведения и правомочия по их реализации призваны гарантировать возможность фактически обладать указанными объектами, совместно использовать их надлежащим путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов - принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комм. к данному пункту). Будучи составными частями права собственности, данные правомочия регулируются как в рамках публичных, так и гражданско-правовых отношений. Кодексами (Гражданским, Земельным, Лесным, Водным, Градостроительным), законами (о недрах и др.), указами Президента и постановлениями Правительства, которыми регулируются вопросы пользования, владения, аренды, управления, продажи, доверительного управления, отчуждения, государственной регистрации, прекращения и ограничения прав, разрешения споров, осуществления контроля за соблюдением законодательства, устанавливается ответственность за нарушение правил пользования, эксплуатации и т.п.
Многие субъекты Федерации по данному предмету совместного ведения принимают собственные законы, подзаконные акты, которыми регулируются вопросы их государственной собственности. Так, Законом от 27 января 2005 г. "Об управлении государственной собственностью Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2005. N 10) установлены организационные и правовые основы управления ею, в том числе земельными участками, определены порядок владения, пользования и распоряжения собственностью Республики, ответственность за нарушение данного Закона. При этом под управлением госсобственностью Закон понимает деятельность государственных органов по реализации ими полномочий владения, пользования и распоряжения ее объектами, представляющими собой имущество, предназначенное для осуществления полномочий органов власти, находящиеся в ее собственности акции, движимые и недвижимые вещи, средства республиканского бюджета, внебюджетные, валютные средства, ценные бумаги, патенты и иные имущественные права, созданные, приобретенные или полученные в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Перечень не подлежащего отчуждению госимущества утверждается ежегодно парламентом Республики.
г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных и субъекта Федерации органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, агентствам, службам и т.д.). Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон и лиц, исходя из необходимости: сохранения имущества, которое может находиться только в государственной собственности (федеральной или субъекта Федерации), а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем); обеспечения централизованного управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации; предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования, и т.д. Пообъектное отнесение государственного имущества к собственности федеральной или субъекта Федерации должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом (он пока не принят).
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607) установил следующий общий порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Федерации в федеральную или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную или собственность субъекта Федерации.
Имущество, которое может находиться в собственности трех указанных субъектов, подлежит безвозмездной передаче в собственность друг другу, в случае если, во-первых, нахождение указанного имущества в федеральной, субъекта Федерации или муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между их органами власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, если указанное имущество используется названными органами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со ст. 26.11 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Постановлением Конституционного Суда от 30 июня 2006 г. N 8-П (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117) положения абз. 15 и 16 ч. 11 ст. 154 ФЗ N 184 в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.
Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, в собственность которых передано имущество, несут бремя его содержания с даты возникновения права собственности, которое регистрируется одновременно с правами на земельные участки и возникает с даты, указанной в решении о передачи.
Наделение правом собственности на объекты культурного наследия федерального значения, необходимое для обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления установленных федеральными законами полномочий, производится с учетом положений ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в предусмотренных данным Законом случаях.
Следует заметить, что вплоть до принятия Конституционным Судом 30 июня 2006 г. Постановления N 8-П по запросу Правительства Москвы существовало мнение, согласно которому имущественные отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией являются гражданско-правовыми. Конституционный Суд не согласился с таким мнением и выработал, по сути, базовую правовую позицию, согласно которой "...отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обуславливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются" (абз. 2 п. 2.2 Постановления). Чрезвычайно важным представляется вывод Суда о том, что "разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" (абз. 4 п. 2.2 Постановления).
д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природопользование включает земле-, водо-, лесо- и недропользование, использование растительного (вне лесов) и животного мира, атмосферного воздуха и космоса. Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного (2001 г.), Водного (2006 г.), Лесного (2006 г.) и других кодексов, федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", "О карантине растений", "О рыболовстве и сохранении биологических ресурсов", "О ветеринарии", "Об экологической экспертизе" и др. В них разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этих объектов природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.
Охрана окружающей среды означает необходимость сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, ликвидация ее последствий и включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и тому подобного характера. Обязанности государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (см. комм. к ст. 42). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом пункте преследует цель возложить как на Федерацию, так и на ее субъекты заботу по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности международных природоохранных организаций и выполнения ряда универсальных (например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем, составляющим совместные задачи как Федерации, так и регионов по определению их статуса, компетенции и т.д. (законы: "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления"//СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; "О безопасности гидротехнических сооружений"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589 и др.).
Субъекты Федерации принимают свои законы, которыми с учетом собственных природных, географических, экологических и других особенностей регулируют отношения в области использования редких и исчезающих диких животных и растений на своей территории, защиты зеленых насаждений, экологического контроля и т.п. (например, законы г. Москвы "О комплексном природопользовании в городе Москве", "О защите зеленых насаждений" и др.).
Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Федерация совместно со своими субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны. ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2006. N 550. Ст. 3279) различает следующие их категории: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"//Ведомости РФ. 1995. N 7. Ст. 258).
Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и в силу общей заинтересованности Федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Новый ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; в ред. от 29 декабря 2004 г., от 3 июня 2005 г. и от 18 декабря 2006 г.) в отличие от ранее действовавшего Закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры", регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов России и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и выполнение конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Объекты культурного наследия определяются ФЗ как уникальная ценность для всего многонационального народа России и неотъемлемая часть всемирного культурного наследия, а их государственная охрана - как одна из приоритетных задач органов государственной власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Предметами регулирования со стороны Федерации являются отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия; особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; порядок формирования и ведения единого их государственного реестра; общие принципы государственной охраны таких объектов.
К объектам культурного наследия Закон относит объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Они подразделяются на памятники, ансамбли, достопримечательные места и другие виды.
К полномочиям Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Закон относит: установление, в определенных им случаях, ограничений при пользовании ими и земельными участками или водными объектами, в пределах которых они располагаются; проведение единой инвестиционной политики в области их государственной охраны; утверждение федеральных целевых программ по их сохранению, использованию, популяризации и охране; обеспечение сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения; установление общих принципов их содержания и установления границ территорий и зон охраны; формирование и ведение совместно с субъектами Федерации единого государственного реестра таких объектов и др.
Под государственной охраной объектов культурного наследия Федеральный закон понимает систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. Государственный контроль осуществляется федеральным и субъектов Федерации органами, уполномоченными осуществлять в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В развитие данного предмета совместного ведения многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы, например Закон Республики Татарстан от 1 апреля 2005 г. "Об объектах культурного наследия в Республики Татарстан" (Ведомости Госсовета Татарстана. 2005. N 4. Ч. 1. Ст. 340), Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2004 г. "Об объектах национального культурного достояния народов Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2004. N 40).
е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие "общие вопросы", под которыми, очевидно, подразумеваются те из них, которые требуют единого правового регулирования в масштабах Федерации и одновременно устанавливают разграничение полномочий совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, соотношение их объемов и пределов. По общему конституционному правилу, эти пределы определяются самой Федерацией в виде общих вопросов или принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства по отношению к правовым актам субъектов Федерации содержат общефедеральные нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, порождают неопределенность и двусмысленность, неадекватную реакцию со стороны субъектов Федерации и нуждаются в определении федеральным законом.
Федерация определяет прежде всего государственную политику в области образования, под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и который сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Организационной основой этой политики является Федеральная программа развития образования, утвержденная ФЗ от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639) и получившая в 2005 г. статус национального проекта. В ней определяется стратегия приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Главными целями Программы определены развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. С этой целью предусматривается: обширный комплекс мероприятий по обеспечению условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней, создание нормативной базы, экономических механизмов развития системы образования, его ресурсного обеспечения; введение государственных образовательных стандартов, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры; развитие системы подготовки и переподготовки работников образования, их социальная поддержка и др. Определенные цели и задачи в области образования развиваются региональными программами, учитывающими национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности этих конкретных регионов и направленными на решение вопросов самими субъектами Федерации.
К основным принципам государственной политики в области образования Закон РФ от 10 июля 1992 г. (в ред. от 5 декабря 2006 г.) относит: гуманистический характер образования; единство федерального, культурного и образовательного пространства; общедоступность; светский характер образования; свободу и плюрализм; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в ред. от 3 ноября 2006 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2006. N 43. Ст. 4413) в дополнение к этим принципам называет: суверенность прав субъектов Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; непрерывность и преемственность процесса образования; конкурентность и гласность при определении приоритетных направлений науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников и др. Законом регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации. В части "общих вопросов" федеральные законы в сфере образования являются законами прямого действия и применятся на всей территории России.
Кроме разграничения компетенции между органами власти в области образования Федерация определяет задачи по обеспечению и защите конституционного права граждан на образование (см. комм. к ст. 43). К ним относятся: создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц; правовое регулирование их отношений в данной области. На уровне Федерации устанавливаются: государственные гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования; государственные образовательные стандарты; общие основы системы образования; образовательные программы; формы обучения и виды образовательных организаций, учреждений; требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; прием граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция Федерации и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения образования выполняется непосредственно субъектами Федерации.
Общие вопросы науки и государственной научно-технической политики определены ФЗ от 23 августа 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; в ред. от 4 декабря 2006 г.). Управление этой сферой осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества. В целях обеспечения научной и (или) научно-технической деятельности федеральные органы осуществляют выбор приоритетных направлений развития науки и техники, формируют, финансируют и реализуют федеральные научные и научно-технические программы и проекты, устанавливают системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной деятельности и использования ее результатов, содействуют развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Федерации. Финансирование научной деятельности базируется на целевой ориентации и множественности источников. Средства на финансирование научных исследований и разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4 процентов расходной части федерального бюджета.
Обозначенные в комментируемом пункте "общие вопросы культуры" охватывают регулирование культурной деятельности в области: выявления, изучения, охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры; художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания, библиотечного и архивного дела; телевидения, радио и других аудиовизуальных средств; эстетического воспитания, художественного образования и иной деятельности, направленной на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. "Основами законодательства РФ о культуре" 1992 г., в ред. 2006 г. (СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627), федеральными законами от 22 августа 1996 г. "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136), от 29 декабря 1994 г. "О библиотечном деле" (в ред. от 22 августа 2004 г. - СЗ РФ. 1995. N 1, ст. 1; 2004. N 35, ст. 9607), от 26 мая 1996 г. "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591), от 6 января 1999 г. "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234) и иными, впервые принятыми в истории России законами создана правовая база сохранения и развития различных сфер культуры, урегулированы вопросы их организации, взаимоотношения между государством, гражданами, учреждениями, организациями и предприятиями культуры. Ими в конечном счете созданы гарантии прав человека на пользование достижениями культуры, на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную и образовательную деятельность.
Принципы государственной политики в области физической культуры и спорта как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, определены ФЗ от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206; 2006. N 44. Ст. 4536). В нем предусмотрен широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и мероприятий, определена компетенция федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта.
Таким образом, общие вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, как полномочия и предметы совместного ведения, определяются Федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов организации науки, сохранения и приумножения культурного достояния страны, определения научно обоснованных систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих сферах (организация международных научных, культурных, спортивных и иных связей и т.п.).
ж) Отнесение в п. "ж" к совместному ведению Федерации и ее субъектов лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны и укрепления здоровья (см. комм. к ст. 41), в равной мере является совместной заботой Федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем Федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями.
Компетенция Федерации и ее субъектов в этой области разграничена "Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г., в ред. ФЗ от 2 февраля 2006 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 640), Законом от 28 июня 1991 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", в ред. от 29 декабря 2006 г. (Ведомости РФ.1991. N 27. Ст. 920; СЗ РФ. 2006. N 31. Ч. 1), Ст. 3436), федеральными законами "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736; 2006. N 28. Ст. 2879), "О предупреждении туберкулеза в Российской Федерации" (СЗ РФ. N 21. Ст. 2581; 2004. N 35. Ст. 3607) и др.
Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны здоровья, следует из характеристики государства как социального института (см. комм. к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает, что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны Федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, отцовства, детства, семьи, с возложением как на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, об их воспитании, так и на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комм. к ст. 38). В целях обеспечения государством гарантированной защиты Федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.).
Государственная политика в интересах детей определена ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в ред. от 20 июля 2000 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802). Она является приоритетной областью деятельности, включает осуществление прав детей, недопущение их дискриминации, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества. К основным принципам деятельности в этой сфере Законом отнесены: установление государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей; установление порядка судебной защиты прав и законных интересов ребенка. Нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства включены в СК РФ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16; 1998. N 26. Ст. 3014), а также в ФЗ от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699), от 16 апреля 2001 г. "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (РГ. 2001. 20 апреля), "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177; 2006. N 2. Ст. 174) и др.
Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929; 2006. N 50. Ст. 5285) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, а также отпуск женщинам, усыновившим детей, и т.д. С 1 января 2007 г. началась реализация нацпроекта стимулирования рождаемости двух и более детей посредством выдачи сертификатов на так называемый "материнский капитал".
Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", в ред. от 22 августа 2004 г. (СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503; 2004. N 35. Ст. 3607).
Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления исчерпывающих перечней прерогатив Федерации и ее субъектов. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, находится в ведении Федерации. Субъекты Федерации вне полномочий органов государственной власти Федерации, предусмотренных Законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация всех этих задач осуществляется Федерацией и субъектами совместно, с учетом конкретных условий региона. В ведении субъектов Федерации находятся почти все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов и т.п.
Система социального обеспечения как составная часть системы социальной защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление основ обязательного социального страхования и различных материальных компенсаций (на медицинское, лекарственное и санаторно-курортное, транспортное обеспечение и обслуживание различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации Чернобыльской и других техногенных катастроф и др.). Многие субъекты Федерации устанавливают дополнительные региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные меры социальной поддержки, направленные на улучшение социального обеспечения граждан (см. комм. к ст. 39).
з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий Федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия, взаимодействия федеральных и региональных властей. На уровне Федерации устанавливается правовой режим чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 88), а также регламентируются меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций (ФЗ от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в ред. от 18 декабря 2006 г. (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; РГ. N 290. 2006. 23 декабря), вводятся меры профилактического характера (законы "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"//Ведомости РФ. 1995. N 10. Ст. 348; "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней"//СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4756), обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический (ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"//СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), ветеринарный и фитонадзор, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (МЧС, органов санэпиднадзора, служб спасения и др.).
Комментируемый предмет совместного ведения в той или иной форме находит отражение и в законодательстве субъектов Федерации. Так, Устав Камчатской области предусматривает право населения на дополнительную социальную защиту в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера в области, "находящейся в сейсмоактивном районе Российской Федерации, где сконцентрированы и интенсивно проявляются наиболее опасные природные явления: землетрясения, вулканические извержения, цунами, оползни, сели, обвалы" (ст. 5).
и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает, по существу, полномочия Федерации в этой сфере.
К основным началам - принципам налогообложения НК относит:
1. Всеобщность и равенство налогообложения - каждое лицо обязано уплачивать законно установленные налоги и сборы. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.
2. Налоги и сборы не могут носить дискриминационный характер и применяться в зависимости от социальных, национальных, религиозных и иных критериев подобного рода. Не допускается установление дифференцированных ставок налогов и сборов и налоговых льгот, вычетов в зависимости от форм собственности, гражданства или места происхождения капитала.
3. Экономические основания налогов и сборов не могут быть произвольными. Недопустимы те из них, которые препятствуют реализации гражданами своих конституционных прав (ст. 38 НК).
4. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения: налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговая сумма. Акты о налогах и сборах должны обладать определенностью, быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
5. Не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство России, ограничивающих (прямо или косвенно) свободное перемещение товаров (работ, услуг) или финансовых средств в пределах России, создающих препятствия для осуществления не запрещенной законом экономической деятельности физических или юридических лиц, организаций.
6. Никто не обязан уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом.
7. Общим правилом действия актов о налогах и сборах, ухудшающих или изменяющих положение налогоплательщика, является непридание таким актом обратной силы. Исключение составляют случаи, непосредственно предусмотренные в п. 3 ст. 5 НК, а также прямое указание об обратной силе в актах, улучшающих положение налогоплательщиков.
Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты Федерации в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы, как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным.
Важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное ч. 3 ст. 75 Конституции (см. комм. к ней) правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Субъекты Федерации, следовательно, не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика (см. комм. к ст. 114). Устанавливаемые субъектами Федерации налоги и сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения в Российской Федерации, а должны предусматривать их позитивные дополнения в виде льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д.
Региональными налогами (сборами) субъектов Федерации признаются те, которые устанавливаются в соответствии с НК, вводятся в действие законами субъектов Федерации и обязательны к уплате на их территории, содержат такие существенные элементы налогообложения, как налоговая льгота, налоговая ставка в пределах, установленных НК, порядок и сроки оплаты, формы отчетности по данному региональному налогу.
Виды региональных налогов исчерпывающим образом определены в НК. Ими являются налоги:1) на имущество организаций; 2) на игорный бизнес; 3) транспортный налог.
Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК, нормативными актами представительных органов местного самоуправления. К ним относятся налоги: земельный и на имущество физических лиц (см. комм. к ст. 57).
к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными в п. "б"-"з" комментируемой статьи предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. Объем полномочий Федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей Федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться Федерацией по типу либо основ законодательства, либо - с общего согласия - федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов Федерации по своему желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные ими пределы, объем регулирования. В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16), новые Лесной, Земельный, Водный, Трудовой, Жилищный кодексы, а также обновлено законодательство о недрах, об охране окружающей среды, другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.
Последнее десятилетие смело можно охарактеризовать как этап бурного расцвета нормотворчества субъектов Федерации в указанных отраслях законодательства. Следует при этом отметить, что все более широкое распространение получают как систематизация - объединение в одном законе ранее существовавших разрознено актов, например об отдельных видов административных правонарушений и ответственности за их совершение (Закон Республики Башкортостан (РБ) от 4 июня 2004 г. "Об административных правонарушениях"), так и принятие собственных кодексов, т.е. кодификация группы общественных отношений (Семейный кодекс РБ), либо принятие законов, отсутствующих на федеральном уровне, например законы "О семейном детском доме в Республике Саха (Якутия)", "О патронажном воспитании" Республики Башкортостан, "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства" Воронежской области, который нуждающимися в социальной защите семьями признает: а) неполные семьи, состоящие из одного родителя (или заменяющего его лица) и детей; б) приемные (опекунские) семьи; в) многодетные семьи; г) семьи, в которых оба супруга являются студентами (учащимися) очного обучения; д) молодые семьи (т.е. семья супругов, вступивших в брак в возрасте до 25 лет) в течение первых двух лет с момента регистрации брака; е) семьи, в которых отец, мать ребенка являются инвалидом; ж) семьи, в которых отец ребенка в возрасте до 3 лет призван для прохождения срочной службы (Коммуна. N 138. 2000. 15 августа).
л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения - кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает разделение этих органов на звенья, существование различных порядков их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных органов - судьям всех федеральных судов речь идет об участии субъектов Федерации в определении их статуса, требований и условий занятия должности, о формировании персонального состава судов как на этапе подбора кандидатур, об их аттестации (например, квалификационными коллегиями судей субъектов Федерации), так и путем использования процедур согласования кандидатур на должности председателей судов субъекта РФ. Формы, процедуры, порядок совместного ведения по вопросу о кадрах судебных органов устанавливаются Законом РСФСР "О судоустройстве", ФКЗ об арбитражных и военных судах, ФЗ о статусе судей в России, Положением о квалификационных коллегиях судей РФ. Полномочиями в этой сфере наделен Президент РФ, председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов, а также аналогичные должностные лица субъектов Федерации.
Вопрос о судебных кадрах получил новое содержание в связи с учреждением в 1998 г. института мировых судей - государственных судей низшей инстанции, признаваемых судьями субъектов Федерации, правовой статус которых регулируется как федеральными, так и законами субъектов Федерации в пределах компетенции, отнесенной к их ведению (их общее число первоначально было определено в 6,5 тыс.). ФЗ "О мировых судьях" закрепил за Федерацией право определять общие требования, предъявляемые к кандидатам на должность мирового судьи, устанавливать гарантии его статуса, общие правила нарезки судебных участков, основные принципы материально-технического обеспечения судей и их аппаратов. На усмотрение субъектов Федерации отнесены определение 1) территориальной подсудности мирового судьи, 2) порядка формирования данного института и 3) правового статуса аппарата мировых судей.
Применительно к кадрам правоохранительных органов речь идет об определении в законах и о совместном осуществлении единой кадровой политики, включающей участие субъектов Федерации в назначение прежде всего руководителей территориальных федеральных органов исполнительной власти (например, системы МВД, начальника управления (отдела) Судебного департамента и др.), а также о подготовке таких кадров, об определении их статуса, условий прохождения службы, об установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению Федерации, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия совместного ведения, федеральный законодатель предусматривает возможность согласования с законодательным или исполнительным органом власти субъекта Федерации назначение их руководителей.
Правовая позиция Конституционного Суда по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти России была сформулирована в его Постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877). Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728) Конституционный Суд указал, что данным порядком не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования соответствующих согласительных и юрисдикционных процедур.
Совместное ведение вопросов об адвокатуре и нотариате обусловлено гарантированием государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи (см. комм. к ст. 48), а также обеспечением граждан государственным нотариальным обслуживанием. Комплекс вопросов этой сферы решается Основами законодательства РФ о нотариате, а постоянное управление осуществляется Министерством юстиции РФ и органами юстиции субъектов Федерации (министерствами, управлениями, департаментами).
м) Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под данными общностями надо понимать коренные малочисленные народы, наделенные по Конституции особым статусом (ст. 69). Его признание ставит перед государством задачу создания условий для развития названных народов в соответствии с их потребностями. Указанным целям служит защита их среды обитания и образа жизни.
ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" определяет: традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (п. 2 ст. 1); исконную среду обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни (п. 3 ст. 1).
Названные среда обитания и образ жизни объявляются как охраняемые государством ценности. Это согласуется с международно-правовыми нормами. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г.//СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254) призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни (ст. 8). Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. нацеливает государства признавать и поддерживать самобытность коренного населения, их культуру и интересы (принцип 22). Схожие положения содержит Конвенция МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и для его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.
Отнесение рассматриваемых вопросов к совместному ведению Федерации и ее субъектов вполне объяснимо. С одной стороны, тем, что существует необходимость в выработке общих принципов и подходов, ибо коренные малочисленные народы проживают на территориях почти трех десятков субъектов Федерации; соответственно федеральные начала обеспечивают равноправие этих народов на уровне гарантированных в России стандартов, дают органам государственной власти субъектов Федерации ориентиры в правозащитной области. С другой стороны, учитывается, что каждый из народов обладает спецификой (по видам и обыкновениям традиционной деятельности, численности, характеру расселения, культуры и т.п.) и является неотъемлемой частью населения субъектов Федерации, которые и должны обеспечивать "привязку" общеправовых предписаний к конкретным условиям бытия данных этнических общностей.
Разграничение предметов ведения и полномочий в указанной сфере осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Этот вопрос достаточно полно разрешен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 5, 6). ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относит, в частности, решение такого вопроса, как организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 54 ч. 2 ст. 26.3).
Констатируя, что ответственность в принятии мер возлагается на Федерацию и ее субъекты, одновременно следует подчеркнуть, что она неравнозначна. Если исходить из Конституции, относящей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных ресурсов, местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 2, 9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Федерации находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (п. "б", "в", "е" ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности федеральных усилий в рассматриваемой области.
Региональное нормотворчество - компонент защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Однако оно допустимо только по вопросам совместного ведения (например, тем, которые названы в п. "б", "в", "д", "е", "к" и "м" ч. 1 ст. 72 Конституции) и вне пределов ведения Федерации. Названные вопросы ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти" конкретизированы и определены в части решаемых органами государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 26.3); по этим вопросам данные органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3.1 ст. 26.3).
Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется в общем контексте с регулированием и защитой прав национальных меньшинств (см. комм. к п. "в" ст. 71 и к "б" ч. 1 ст. 72) и их специфической группы - коренных малочисленных народов (см. комм. к ст. 69). Однако федеральными законами (прежде всего "О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации"; "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"//СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122; "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; "Об особо охраняемых природных территориях"//СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; "О соглашениях о разделе продукции"//СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; Земельный кодекс РФ//СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"//СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5270) предусматриваются и специальные меры, в том числе:
- выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов, а также возможность установления особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов;
- предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное использование животным миром, а также квот на добычу (вылов) водных биоресурсов;
- выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению;
- возложение обязанности на субъектов, ведущих работы по разведке и добыче минерального сырья на территориях проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, заключать с этими народами соответствующие соглашения, принимать меры по защите их среды обитания и образа жизни, выплачивать компенсации;
- ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования;
- совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов.
н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления предполагает законодательное регулирование этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов Федерации. Оно направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной власти (см. комм. к ч. 3 ст. 5, ст. 10), а также следует из признания в Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 12, 130-133). Поскольку речь идет об установлении общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию, это соответствует конституционным задачам законодательной власти как Федерации, так и ее субъектов. При этом наиболее сложной проблемой для Федерации, как показывает практика, в частности, Конституционного Суда, является определение пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении ими собственного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и сферы местного самоуправления. Очевидно, что под такими общими принципами понимаются прежде всего те, которые содержатся в Конституции и сформулированы как основы конституционного строя, общие начала организации государственной власти: верховенство Конституции и законов Федерации; равноправие ее субъектов; самостоятельность и полнота государственной власти в пределах полномочий, отнесенных к собственному ведению; построение системы органов государственной власти на основе разделения властей и другие наиболее значимые предписания, которые не препятствуют реализации субъектами Федерации их статуса, учету их особенностей, не сужают возможности субъектов регулировать организацию системы органов власти на своей территории.
Модели организации законодательной и исполнительной властей в субъектах отличаются разнообразием как в распределении полномочий, так и в определении форм взаимодействия, обусловленного разным статусом самих субъектов (республики являются государствами, ряд областей и краев имеют в своем составе автономные округа и т.д.). Однако установление и соблюдение общих принципов организации системы органов власти не означают полного однообразия, полного копирования федеральной схемы, унификации структуры этих органов, игнорирования разнообразия в этой сфере. Они призваны способствовать выработке и применению инструментов, позволяющих избежать перекосов в понимании и реализации принципов народовластия, самостоятельности субъектов Федерации.
Именно такой подход воспринят ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в ред. 2000-2006 гг. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).
Существенной новеллой при определении этим Законом "общих принципов" является определение основ статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. К общим началам отнесены: постоянно действующий их характер; установление их наименования и структуры (одно- или двухпалатной) с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации; установление конституцией или уставом числа депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, и срока их полномочий и др. При определении основных полномочий законодателя субъекта Федерации использован метод деления их на осуществляемые в форме закона (п. 2 ст. 5) или постановления законодательного органа (п. 3 ст. 5).
ФЗ от 4 июля 2003 N 95-ФЗ ввел еще одну новую новеллу - о том, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать их права, обязанности и ответственность, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим ФЗ. Указанные требования распространяются также на указы Президента и постановления Правительства.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), Закон об общих принципах отнес решение более чем 60 вопросов, в том числе: материально-технического и финансового обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта Федерации, проведение выборов и референдумов; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, а также ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий; передача объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; организация транспортного обслуживания населения; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения; социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка ветеранов труда, лиц, семей, имеющих детей, малоимущих граждан и др. Тем самым Федеральный закон в систематизированном виде впервые детализировал и четко определил предметы ведения и полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Конструктивной новеллой Закона явились внесенные в 2003 г. дополнения о принципах разграничения полномочий между краем, областью и входящими в их состав автономными округами.
Применительно к органам исполнительной власти субъекта Федерации общими принципами их организации и деятельности Законом признаны: возможность установления должности высшего должностного лица субъекта Федерации (по предложению Президента РФ оно назначается законодательным органом на срок не более 5 лет); наименование должности устанавливается субъектами РФ самостоятельно; досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия представительным органом, его отставки по собственному желанию, отрешения его от должности Президентом РФ, его отзыва избирателями субъекта Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. При этом следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728) данное положение было дисквалифицировано ввиду отсутствия в нем четких правовых оснований для отзыва, процедурных гарантий в виде требования положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации (т.е. 50 процентов их голосов плюс 1 голос). Суд признал, что эти пробелы создают возможность для произвольного применения института отзыва, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Установление общих принципов организации системы местного самоуправления как предмет совместного ведения связано с его признанием одной из основ конституционного строя. По своему конституционному смыслу местное самоуправление является частью единой структуры организации публичной власти, ее самостоятельной формой и конституционно обязательным атрибутом, гарантирующим права граждан на участие в управлении местными делами. И Федерация, и ее субъекты заинтересованы в существовании общих основ и принципов организации, обеспечения и гарантирования местного самоуправления, которое представляет собой "право и действенную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.).
Основы местного самоуправления, общие для всех субъектов Федерации принципы организации его системы закрепляются Конституцией (см. комм. ст. 12, 130-133), федеральными законами, среди которых особое место занимает ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ред. 2004-2006 гг. (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3832; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3452). В нем по новому были развиты конституционные принципы и основы местного самоуправления, сформулированы и закреплены его законодательные, территориальные, финансово-экономические основы, унифицированные для всей правовой системы страны понятия, термины, сущность и место самоуправления в системе конституционных ценностей. К общим принципам этой сферы жизнедеятельности федеральный законодатель относит: сочетание институтов непосредственной и прямой демократии как главных форм осуществления местного самоуправления, способы волеизъявления граждан через представительные и исполнительные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, местный референдум, собрания (сходы) и иные демократические формы существования местного самоуправления; сочетание государственных и общественных начал при осуществлении местного самоуправления, местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории; экономическую и финансовую самостоятельность, самофинансирование и самообеспечение местного самоуправления; самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого муниципального образования; сочетание федерального и субъектов Федерации регулирования правовых основ, ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением и государством, перед физическими и юридическими лицами; гарантированность судебной защиты местного самоуправления и др. Вся совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ, гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления не только не лишает субъекты Федерации права принимать собственные законы, учитывающие региональные, исторические, социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции, а, наоборот, позволяет им конкретизировать, дополнять, развивать основы местного самоуправления, расширить его пределы, максимально учитывать специфику территорий, национальные и иные особенности населения.
За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ, по существу создана система федерального и субъектов Федерации законодательства в сфере местного самоуправления, включающая основополагающие федеральные законы: "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224), "О закрытом административно-территориальном образовании" (ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5503), "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965) и др. Полномочия муниципальных образований и их органов в области муниципальной собственности урегулированы Гражданским, Лесным, Водным и иными кодексами, федеральными законами "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества", в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3173; 2000. N 32. Ст. 3332). Весьма обширной на сегодняшний день является и законодательная база субъектов Федерации в области местного самоуправления, включая законы об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительного органа местного самоуправления, о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о порядке их образования, преобразования, реорганизации и упразднения. Благодаря всей совокупности этих актов общие принципы, основы, атрибуты и иные признаки, критерии и начала местного самоуправления, иными словами, этот относительно новый для современной России институт демократической организации публичной власти на местах получил достаточно развитое законодательное обоснование, способствующее его становлению, упрочению и совершенствованию.
о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений, международных договоров, регулирование которых является прерогативой Федерации, а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов Федерации. Речь идет прежде всего о координации связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями зарубежных стран, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств - с согласия Правительства РФ), осуществляемых субъектами Федерации в рамках федеральных и собственных программ, а также об осуществлении внешнеэкономических связей, касающихся инвестиционных проектов, внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно, например, к внешней торговле ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в ред. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850) устанавливает механизмы ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие их органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию экспорта-импорта, контроля за ними, таможенного регулирования, приграничной торговли, созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон, стимулированию внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов.
ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231) устанавливает общий порядок координации указанных связей и единые для всех субъектов правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей. В поэлементный состав координации этой сферы деятельности Закон включает: право органов государственной власти субъекта Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении указанных связей; обязательность согласования проектов соглашений с федеральными органами исполнительной власти, их регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, и опубликования. По своему статусу заключенные субъектами Федерации соглашения независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами, право заключения которых принадлежит только России как суверенному государству и субъекту международного права.
2. Часть 2 анализируемой статьи, установившая, что положения ст. 72 в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие субъектов Федерации (см. комм. к ч. 1 и 4 ст. 5) применительно к определению и реализации ими совместных с Федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, заключением договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта, которые начиная с 2003 г. допускаются только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Проект договора должен быть одобрен законодательным органом субъекта Федерации, подписывается его высшим должностным лицом и Президентом России, затем последний в течение 10 дней вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Практика последних лет показывает, что такого рода договоры станут исключительным инструментом только применительно к тем субъектам, которые реально нуждаются в преференциях (например, Чеченская Республика). Существовавшая в 90-х годах ХХ в. договорная практика нарушала принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, том числе в том его смысле, который отражен в комментируемом положении ч. 2 ст. 72 Конституции.