Последняя редакция Статьи 121 Конституции РФ гласит:
1. Судьи несменяемы.
2. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
Комментарий к Ст. 121 КРФ
1. Самостоятельной гарантией независимости судебной власти (см. комм. к ст. 120) служит формирование такого порядка осуществления судьей своей деятельности, который также исключал бы возможность давления на судью в вопросах его перемещения по служебной лестнице (право на судейскую карьеру - п. 11 и 13 "Основных принципов, касающихся независимости судебных органов", одобренных в 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН, и п. 4 Европейской хартии о статусе судей), перемещения или перевода в другие суды (п. 12 Основных принципов), а также существование права судьи на отставку (право специального пенсионного обеспечения - п. 11 Основных принципов, п. 6 Европейской хартии) или принцип несменяемости.
Российское законодательство содержит представления о каждом из перечисленных элементов, однако интегрированное понятие несменяемости отсутствует, и обычно к нему относят только представления о бессрочности занятия должности судьи, об установлении особого порядка прекращения и (или) приостановления полномочий судьи, а также о невозможности перевода или перемещения судьи на другую должность в том же суде или в другой суд.
Принцип бессрочности, невозможности ограничения полномочий судьи сроком занятия должности судьи в Российской Федерации воспринимался подавляющим большинством ученых и практиков до 2001 г. как единственно возможная трактовка принципа несменяемости, провозглашенного комментируемой статьей*(22). В настоящий момент очевидно, что на самом деле ситуация не столь проста.
Принцип бессрочности занятия судьей своей должности имеет долгую историю, и отношение к нему во все времена было неоднозначным, несмотря на то что назначение судьи на должность без определения срока, безусловно, делает его менее уязвимым для возможного давления. Однако еще Ш.Л. Монтескье (одним из первых) критиковал систему бессрочного и пожизненного владения судебным патентом в современной ему Франции. С другой стороны, государственная практика Великобритании, считающаяся основой его концепции разделения властей, базируется как раз на принципе пожизненного занятия кресла судьи. Сходную позицию в этом вопросе занимает и законодатель США. Только в последнее время в этих странах срок судейской должности стал ограничиваться достижением преклонного или пенсионного возраста (65-70 лет; Великобритания, Греция, Израиль, Канада, Эстония и др.), но в каждом конкретном случае решение принимается в индивидуальном порядке. С другой стороны, существует устойчивая практика назначения (избрания) судей на срок, как правило весьма длительный, гарантирующий независимость (от 7 до 15-20 лет; Япония, Швейцария, Грузия, Румыния и др.). Представление о возможности двух подходов является отправным и для международных документов (например, п. 12 принципа "Условия службы и срок полномочий" Основных принципов, касающихся независимости судебных органов, абз. "ii" подпункта "а" п. 2 и ч. 3 принципа 1 "Общие принципы независимости судей" Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о независимости, эффективности и роли судов N R (94) 12 от 13 октября 1994 г. и, что самое показательное, п. 3.3 Европейской хартии о статусе судей). Эти акты содержат также упоминание о допустимости назначения (избрания) судьи на должность с испытательным сроком. Наиболее явно практика назначения (избрания) на срок прослеживается применительно к органам, осуществляющим функцию конституционного судебного контроля, в том числе конституционным судам (практически повсеместно в странах, имеющих обособленные специализированные институции), а также высшим судам страны.
В России, на наш взгляд, до 2001 г. существовала достаточно сложная ситуация. Законодатель, с одной стороны, провозглашал несменяемость судей как бессрочность (ст. 15 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"//Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399; 2000. N 26. Ст. 2736), с другой, как невозможность лишения судьи полномочий иначе как на основании и в порядке, предусмотренными законом, но в пределах установленного срока (ст. 15 Закона о судебной системе, а также ч. 1 ст. 11 Закона о статусе судей, ч. 2 и 3 ст. 11, ст. 12 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"//СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; ст. 7 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270).
Таким образом, до 2001 г. критерием для различий в подходах выступал, во-первых, вид и уровень суда, в котором работает судья. Так, несменяемость в отношении судей Конституционного Суда, судей районных и гарнизонных судов, назначенных впервые, и мировых судей понималась как несменяемость в пределах срока. Продолжительность рассматриваемых сроков была весьма различна: от 3 лет для судей районных и гарнизонных судов, до 5 лет - для мировых судей (субъекты Федерации могли установить и иной, но меньший срок занятия должности мировым судьей), до 15 лет - для судей Конституционного Суда. Любопытно отметить, что районные суды являются вышестоящими по отношению к мировым судьям. Во-вторых, таким критерием выступала первичность назначения на должность судьи, но опять-таки только в суды уровня районного и гарнизонного. Таким образом, назначение в вышестоящий суд (о составе судебной системы см. комм. к ст. 118 и 128) производилось на основе бессрочности. Отметим также, что российский закон не содержал требования о необходимости иметь какой-либо стаж судебной работы для кандидата в вышестоящие суды.
В отношении судей иных федеральных судов до 2001 г. понятие "несменяемость" трактовалось как бессрочность: а) в форме достижения преклонного возраста - 70 лет для судей Конституционного Суда, и б) в форме пожизненности для судей иных федеральных судов, за исключением названных.
Дополнительные гарантии несменяемости, в том числе связанные со сроком пребывания в должности, были установлены в тот период для судей военных судов (ч. 3 ст. 26 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170).
Вопрос о конституционности существования сроков назначения на должность судей в РФ в различных его аспектах был предметом рассмотрения Конституционного Суда. Впервые этот вопрос был затронут в ходе рассмотрения дела о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 г. "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" и Постановления Верховного Совета этой республики от 22 июля 1993 г. "О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино-Балкарской Республики". В тот момент действовала Конституция РФ 1978 г. (с изм. и доп.), которая содержала ст. 164, гарантирующую несменяемость судей. Упоминавшийся выше Закон о статусе судей уже действовал. Статья 11 оспариваемого Закона содержала указание о введении для судей Кабардино-Балкарской Республики 5-летнего срока занятия должности. Конституционный Суд констатировал, что подобные действия Кабардино-Балкарской Республики не основаны на нормах закона РФ, с одной стороны, а с другой - констатировал факт вторжения Кабардино-Балкарской Республики в пределы исключительной компетенции РФ, так как она в тот момент определялась нормами Федеративного договора и Конституции (ВКС РФ. 1994. N 6).
С другой стороны, Конституционный Суд рассматривал и вопрос о соответствии Конституции упомянутого выше трехгодичного срока назначения судей районных и гарнизонных судов на должности. Так, в Определении от 1 декабря 1999 г. N 10-О по делу об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Багно Ю.Е. на нарушение его конституционных прав пунктом 3 ст. 11 и подпунктом 4 п. 1 ст. 14 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" и частью 5 ст. 15 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Суд установил, что перечисленные нормы не нарушают положений ст. 32, 37, 119 и 121 Конституции (что утверждал заявитель), поскольку "по своей правовой природе трехлетний срок полномочий впервые назначенных судей имеет по существу значение предварительного испытательного срока". Кроме того, Суд отметил, что "по истечению этого срока либо прекращаются полномочия судьи, либо он назначается на судейскую должность без ограничения срока полномочий, т.е. пожизненно". (ВКС РФ. 2000. N 2).
Знаменитый "президентский пакет законопроектов о судебной реформе" 2001 г. содержал предложение об установлении общего предельного возраста - 65 лет (за исключением судей Конституционного Суда, которые напомним, назначались на 15-летний срок, позже - бессрочно, но могли пребывать в должности до достижения ими 70 лет), по достижении которого полномочия судьи прекращались автоматически.
В декабре 2001 г. ряд предложений "президентского пакета" приобрел статус закона. В 2005 г. законодательство о статусе судей в части пребывания их в должности до определенного возраста еще раз претерпело изменения. В настоящий момент в соответствии со ст. 14 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4824; 2003. N 27. Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274) полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, если иное не установлено Конституцией, федеральным конституционным законом и принимаемым в соответствии с ним федеральным законом о статусе судей. Предельный возраст пребывания в должности судьи федерального суда сегодня - 70 лет. Статья 15 названного ФКЗ подтверждает в неизменном виде принцип несменяемости судей, а ее часть 2 содержит основные гарантии несменяемости: полномочия судьи прекращаются или приостанавливаются по решению соответствующей квалификационной коллегии судей, за исключением случаев прекращения полномочий судьи в связи с истечением их срока или достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи.
Особенности статуса судей военных судов по-прежнему определяются статьей 26 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170; 2006. N 50. Ст. 5277), что связано с некоторой спецификой комплектования военных судов (ст. 35).
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта Федерации, но не более чем на 5 лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе снова выдвинуть свою кандидатуру. При повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мирового судьи мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта Федерации, но опять-таки не более чем на 5 лет. И наконец, в случае если в течение указанного срока мировой судья достигнет предельного возраста пребывания в должности судьи, он назначается (избирается) на должность мирового судьи на срок до достижения им предельного возраста пребывания в должности мирового судьи - 70 лет (ст. 7 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270; 2004. N 25. Ст. 2481; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4841 и 4843; 2005. N 8. Ст. 604; N 15. Ст. 1278; 2006. N 11. Ст. 1147). Данное законодательное правило распространяется на тех лиц, которые стали мировыми судьями по истечении уже текущего срока их пребывания в должности.
Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами соответствующих субъектов Федерации (ч. 4 ст. 11 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"//Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399; 1999. N 29. Ст. 3690; 2000. N 26. Ст. 2736; 2001. N 51. Ст. 4834; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 15. Ст. 1274 и 1278; 2006. N 5. Ст. 5277; 2007. N 10. Ст. 1151).
В обобщенном виде приведенные положения содержатся в ст. 11 Закона о статусе судей.
Такие серьезные изменения в подходе к пониманию принципа несменяемости, выразившиеся в отказе от представлении о несменяемости как о бессрочности и пожизненности пребывания судьи в должности, вызвали резкое неприятие со стороны судейского корпуса и ряда ученых, что, имея в виду сказанное выше об общераспространенности такого подхода, на наш взгляд, было вполне прогнозируемым.
Конституционный Суд в связи с многочисленными обращениями заявителей - судей и судов неоднократно обращался к вопросу о новой законодательной трактовке понятия несменяемость. Во всех случаях, подтверждая значение конституционного принципа несменяемости и недопустимость в этой части ухудшения конституционно-правового положения уже действующих (назначенных и избранных к моменту принятия соответствующего закона на определенный срок), Конституционный Суд констатировал непротиворечие введения законодателем предельного возраста пребывания в должности, указав при этом, что "касается... принципа независимости судей, т.е. самостоятельности и беспристрастности в осуществлении правосудия независимо от чьей бы то ни было воли при подчинении только Конституции и федеральному закону, то названный принцип распространением на действующих судей нормы о предельном возрасте пребывания судьи в должности не затрагивается. За этими судьями сохраняются все гарантии личной неприкосновенности и принадлежности к судейскому сообществу при уходе в отставку по достижении предельного возраста пребывания в должности судьи" (Определение Конституционного Суда от 15 февраля 2005 г. N 1-О (ВКС РФ. 2005. N 4). В названном Определении, а также в определениях от 11 марта 2005 г. N 3-О (ВКС РФ. 2005. N 6) и N 148-О (ВКС РФ. 2005. N 5) Конституционный Суд рассмотрел также вопрос об установлении 6-летнего срока занятия должности председателем суда и его заместителями и возможности повторного занятия названных должностей, также придя к выводу о конституционности оспариваемых норм. Аналогичный вывод содержится и в более раннем Определении Конституционного Суда от 3 октября 2002 г. N 233-О по запросу группы депутатов Государственной Думы (ВКС РФ. 2003. N 3). Данные правовые позиции подтверждены Конституционным Судом РФ применительно к мировым судьям в Определении от 24 января 2006 г. N 4-О (Судебная практика), а применительно к судьям конституционных (уставных) судов субъектов Федерации - в определениях от 27 декабря 2005 г. N 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда (ВКС РФ. 2006. N 2), от 27 декабря 2005 г. N 522-О в связи с жалобами гр. Кулешовой Л.В. (ВКС РФ.2006. N 2), от 2 февраля 2006 г. N 20-О в связи с жалобами гр. Половцева И.Н (Судебная практика), от 2 февраля 2006 г. N 37-О по запросу Конституционного суда Республики Карелии (ВКС РФ, 2006. N 3).
Следующим важным элементом принципа несменяемости является невозможность перемещения судьи в процессе осуществления им своих полномочий без его согласия. Отметим, что российский закон регулирует, хотя, увы, и не вполне очевидно, оба вида перемещений и переводов: вертикальный (в вышестоящий или нижестоящих суд) и горизонтальный (перемещение внутри одного суда или соответствующего уровня судов). В соответствии со ст. 12 Закона о статусе судей судья не может быть переведен на другую должность (даже если эта должность выше, чем та, которую он занимает) в "своем" суде или в другом суде либо в другой суд (даже, если это вышестоящий суд). Это с одной стороны. С другой - рассматриваемая норма предполагает, что перевод без согласия судьи в "своем" суде или в другой суд, но на должность, аналогичную той, которую он уже занимает, также невозможен*(23). Именно так понимается принцип несменяемости и в большинстве зарубежных стран, международных документах: судья не может быть перемещен без его согласия ни по вертикали (неважно вверх или вниз), ни по горизонтали (см., например, п. 3.4 Европейской Хартии о статусе судей). Принцип несменяемости в этом своем проявлении также исключает ситуации, связанные с нарушениями одного из важнейших принципов справедливого или надлежащего правосудия: каждый имеет право на рассмотрение его дела должным (ординарным) судьей и судом, или теми, к чьей компетенции оно отнесено законом (см. комм. к ст. 47).
2. Существование правового института несменяемости судьи предопределят формирование особого порядка прекращения и приостановления полномочий судей, который обеспечивал бы существование данного института. Российский закон о статусе судей содержит исчерпывающие перечни оснований для приостановления полномочий судьи и их прекращения. К числу первых часть 1 ст. 13 названного Закона относит:
1) признание судьи безвестно отсутствующим по решению суда, вступившего в юридическую силу;
2) возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу;
3) участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации;
4) избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации*(24).
Перечень оснований для прекращения полномочий судьи определен Законом о статусе судей также исчерпывающим образом:
1) письменное заявление судьи об отставке;
2) неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи;
3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам;
4) достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком;
5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе;
6) прекращение гражданства РФ;
7) занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи;
8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
9) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным;
10) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;
11) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи (о прекращении полномочий судей подробно см. комм. к ст. 122) принимает квалификационная коллегия судей соответствующего уровня. В РФ действует двухуровневая система квалификационных коллегий, которая заменила в соответствии с ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022; 2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2710; 2004. N 33. Ст. 3369; 2005. N 15. Ст. 1278) существовавшую ранее и весьма сложную систему, предусматривавшую формирование этих видов органов судейского самоуправления в зависимости от принадлежности суда к той или иной подсистеме судебной власти. Это с одной стороны. С другой - в прежней системе были представлены квалификационные коллегии конкретных судов, например Верховного Суда РФ. Согласно ст. 11 названного Закона, в РФ формируется Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов Федерации*(25). Квалификационные коллегии судей формируются из числа судей федеральных судов и судов субъектов Федерации, а также представителей общественности и Президента (подробнее см. комм. к ст. 120). Судья, полномочия которого были приостановлены или прекращены, или судья, которому отказано в приостановлении полномочий, может обжаловать это решение в Высшую квалификационную коллегию судей. Ее решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ*(26). Отметим, что, согласно нормам ст. 8 Закона о мировых судьях, приведенный выше порядок распространяется и на мировых судей*(27).
ФКЗ о Конституционном Суде содержит аналогичные рассмотренным выше основания для приостановления полномочий судей и несколько иные основания для прекращения полномочий судей этого Суда, а также отличный от общего порядок решения этого вопроса, что связано с особым статусом данного судебного учреждения. А статья 18 названного Закона перечисляет 12 оснований для прекращения полномочий судей Конституционного Суда, из которых 9 корреспондируют более общим положениям, содержащимся в Законе о статусе судей и распространяющимся на всех судей, в том числе на судей Конституционного Суда. Помимо указанных оснований полномочия судьи Конституционного Суда могут быть прекращены также по следующим основаниям:
- нарушения порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда, установленного Конституцией и настоящим Федеральным конституционным законом (п. 1 ч. 1 ст. 18);
- продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, несовместимых с его должностью (п. 7 ч. 1 ст. 18);
- неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин (п. 8 ч. 1 ст. 18).
Закон также содержит более развернутую характеристику еще одного основания для прекращения полномочий судьи Конституционного Суда: ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи. Обратим внимание, что длительность периода времени в данном случае вполне обоснована двумя основными причинами: высочайшей квалификацией специалистов - членов Суда и стремлением сохранить их потенциал, с одной стороны, а с другой - особым сессионным порядком работы Суда, предоставляющим несколько большее время для самостоятельной работы судьи, в том числе за пределами Конституционного Суда, что позволяет более гибко планировать рабочую нагрузку и собственно дни заседаний.
Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда осуществляется по решению этого Суда, которое направляется Президенту, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Однако в случаях, предусмотренных пунктом 1 (нарушение предусмотренного порядка назначения) и пунктом 6 (совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи), прекращение полномочий производится Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Конституционного Суда РФ. Важной гарантией прекращения полномочий судьи на основании п. 6 ч. 1 ст. 18 является также требование о необходимости принятия подобного решения квалифицированным большинством - не менее двух третей общего числа судей.